Cine poate solicita în instanță desființarea construcțiilor edificate fără autorizație de construire?

Dezvoltarea economică din ultimele decenii și creșterea demografică au impulsionat construirea de locuințe la nivel național. În acest context, pe lângă imobilele edificate cu respectarea prevederilor legale în domeniul construcțiilor, au apărut și imobile construite cu depășirea permisiunilor acordate prin autorizația de construire sau, pur și simplu, fără a fi autorizate.

Remediul juridic identificat de legiuitor pentru a menține disciplina în domeniu este fie încadrarea construcțiilor în limitele autorizațiilor, fie desființarea construcțiilor care nu beneficiază de autorizații.

Întrucât desființarea (demolarea) unei construcții reprezintă o situație extrem de neplăcută, cu consecințe iremediabile, în practică s-a pus problema competenței luării deciziei de desființarea a unei construcții. Întrucât tendința legiuitorului este aceea de a desemna agenți constatatori specializați, multă lume se întreabă dacă reprezentanții poliței locale pot dispune astfel de măsuri sau dacă acestea pot fi dispuse doar de către arhitectul șef al unității administrativ teritoriale (șefului compartimentului care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism), de către primar sau de către șeful consiliului județean.

Potrivit art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea efectuării lucrărilor de construcții, președinții consiliilor județene, primarii și organele de control din cadrul autorităților administrației publice locale și județene au obligația să urmărească respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcții în cadrul unităților lor administrativ-teritoriale și, în funcție de încălcarea prevederilor legale, să aplice sancțiuni sau să se adreseze instanțelor judecătorești și organelor de urmărire penală, după caz.

Executarea sau desființarea, totală ori parțială, fără autorizație a lucrărilor prevăzute la art. 3 din Legea nr. 50/1991, cu excepția celor menționate la lit. b), c), e) și g), de către investitor și executant, reprezintă contravenții, dacă nu au fost săvârșite în astfel de condiții încât, potrivit legii, să fie considerate infracțiuni, în acest sens fiind dispozițiile art. 26 alin. 1 lit. a) din aceeași lege.

În ceea ce privește competența de constatare și sancționare a contravenției, art. 27 alin. (3) din lege reglementează, cu caracter general, că aceasta revine compartimentelor de specialitate cu atribuții de control ale autorităților administrației publice locale ale județelor, municipiilor, sectoarelor municipiului București, orașelor și comunelor, pentru faptele săvârșite în unitatea lor administrativ-teritorială sau, după caz, în teritoriul administrativ al sectoarelor municipiului București, potrivit competențelor de emitere a autorizațiilor de construire/desființare.

Potrivit art. 27 alin. (5) din lege, procesele-verbale de constatare a contravențiilor, încheiate de organele de control ale administrației publice locale, se înaintează, în vederea aplicării sancțiunii, șefului compartimentului care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism sau, după caz, președintelui consiliului județean ori primarului unității administrativ-teritoriale sau al sectorului municipiului București în a cărui rază s-a săvârșit contravenția.

Din interpretarea art. 27 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 rezultă că legiuitorul distinge între competența de constatare a contravenției și cea de aplicare a sancțiunii contravenționale, stabilind că procesele-verbale de constatare a contravențiilor se încheie de organele de control ale administrației publice locale, iar aplicarea sancțiunii revine șefului compartimentului care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism sau, după caz, președintelui consiliului
județean ori primarului unității administrativ-teritoriale sau al sectorului municipiului București în a cărui rază s-a săvârșit contravenția.

În conformitate cu art. 28 alin. (1) din lege, odată cu aplicarea amenzii pentru contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) și b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției. Alin. (2) al aceluiași articol prevede că decizia menținerii sau a desființării construcțiilor realizate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de către autoritatea administrației publice competente, pe baza planurilor urbanistice și a regulamentelor aferente, avizate și aprobate în condițiile legii, sau, după caz, de instanță.

Măsura desființării construcțiilor se aplică și în situația în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, contravenientul nu a obținut autorizația necesară, potrivit art. 28 alin. (3) din lege.

Art. 32 alin. (1) din lege prevede că în cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz: a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației; b) desființarea construcțiilor realizate nelegal.

Prin urmare, raportând art. 32 alin. (1) lit. b) la art. 27 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 și ținând cont că desființarea construcției constituie o sancțiune contravențională complementară, rezultă că legitimarea procesuală activă în cererea de desființare a construcției realizate fără autorizație de construcție, introdusă ulterior sancționării contravenționale a pârâtei în temeiul Legii nr. 50/1991 și a expirării termenului de intrare în legalitate, aparține organului care a aplicat sancțiunea, acesta fiind șeful compartimentului care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism sau, după caz, președintele consiliului județean ori primarul unității administrativ-teritoriale sau al sectorului municipiului București în a cărui rază s-a săvârșit contravenția.

Cu referire la atribuțiile poliției locale, reținem că art. 1 alin. (1) din Legea poliției locale nr. 155/2010 prevede că aceasta se înființează în scopul exercitării atribuțiilor privind apărarea drepturilor și libertăților fundamentale ale persoanei, a proprietății private și publice, prevenirea și descoperirea infracțiunilor, în următoarele domenii: a) ordinea și liniștea publică, precum și paza bunurilor; b) circulația pe drumurile publice; c) disciplina în construcții și afișajul stradal; d) protecția mediului; e) activitatea comercială; f) evidența persoanelor; g)alte domenii stabilite prin lege.

În ceea ce privește disciplina în construcții și afișajul stradal, reglementarea din art. 27 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 se regăsește, într-o formulare similară, și în Legea nr. 155/2010. Astfel, potrivit art. 8 din Legea nr. 155/2010, poliția locală are următoarele atribuții: a) efectuează controale pentru identificarea lucrărilor de construcții executate fără autorizație de construire sau desființare, după caz, inclusiv a construcțiilor cu caracter provizoriu; b) efectuează controale pentru identificarea persoanelor care nu respectă autorizația de executare a lucrărilor de reparații ale părții carosabile și pietonale; c) verifică respectarea normelor legale privind afișajul publicitar, afișajul electoral și orice altă formă de afișaj/reclamă, inclusiv cele referitoare la amplasarea firmei la locul de desfășurare a activității economice; d) participă la acțiunile de demolare/dezmembrare/ dinamitare a construcțiilor efectuate fără autorizație pe domeniul public sau privat al unității/subdiviziunii administrativ-teritoriale ori pe spații aflate în administrarea autorităților administrației publice locale sau a altor instituții/servicii publice de interes local, prin asigurarea protecției perimetrului și a libertății de acțiune a personalului care participă la aceste operațiuni specifice; e) constată, după caz, conform atribuțiilor stabilite prin lege, contravențiile privind disciplina în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcții și înaintează procesele verbale de constatare a contravențiilor, în vederea aplicării sancțiunii, șefului compartimentului de specialitate care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism sau, după caz, președintelui consiliului județean, primarului unității administrativ-teritoriale
ori al sectorului municipiului București în a cărui rază de competență s-a săvârșit contravenția sau persoanei împuternicite de aceștia.

Se observă astfel similaritatea și corespondența dintre dispoziţiile art. 27 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 si art. 8 lit. e) din Legea nr. 155/2010, impunându-se concluzia că poliţia locală are atribuţii numai de constatare a contravenţiei, aplicarea sancţiunilor revenind în competenţa exclusivă a șefului compartimentului de specialitate care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism sau, după caz, președintelui consiliului județean, primarului unității administrativ-teritoriale ori al sectorului municipiului București în a cărui rază de competență s-a săvârșit contravenția sau persoanei împuternicite de aceștia.

Șeful compartimentului de specialitate care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism nu face parte din structurile poliției locale.

Această concluzie rezultă din cuprinsul dispozițiilor legale prevăzute de art. 3 alin. (2) lit. c), art. 18 și 27 din H.G. nr. 1.332/2010 privind aprobarea Regulamentului-cadru de organizare și funcționare a poliției locale coroborat cu dispozițiile art. 45 din Legea nr. 50/1991. Astfel, potrivit art. 3 alin. (2) lit. c) din H.G. nr. 1.332/2010, în cadrul poliției locale se organizează structura de disciplină în construcții și afișajul stradal.

Art. 27 din H.G. nr. 1.332/2010 prevede că: Polițiștii locali cu atribuții în domeniul disciplinei în construcții și afișajului stradal desfășoară următoarele activități: a) constată contravenții în cazul nerespectării normelor privind executarea lucrărilor de construcții și stabilesc măsurile necesare intrării în legalitate, în condițiile legii; b) verifică existența autorizației de construire și respectarea documentației tehnice autorizate pentru lucrările de construcții; c) verifică legalitatea amplasării materialelor publicitare; d) verifică și identifică imobilele și împrejmuirile aflate în stadiu avansat de degradare; e) verifică și soluționează sesizările și reclamațiile primite din partea cetățenilor, legate de problemele specifice compartimentului.

Potrivit art. 18 din norme, conducătorul structurii de disciplină în construcții și afișajul stradal se subordonează șefului poliției locale și are următoarele atribuții specifice, în funcție de responsabilitățile încredințate: a) organizează, planifică, conduce și controlează activitatea personalului poliției locale cu atribuții în verificarea și menținerea disciplinei în construcții, respectiv în verificarea respectării normelor legale privind afișajul stradal; b) asigură cunoașterea și aplicarea întocmai de către subordonați a prevederilor legale ce reglementează activitatea compartimentului; c) asigură pregătirea de specialitate a personalului din subordine, în conformitate cu tematica stabilită; d) asigură și răspunde de utilizarea tehnicii aflate în dotarea compartimentului; e) gestionează și asigură circulația și operarea documentelor, inclusiv arhivarea acestora; f) informează de îndată conducerea poliției locale despre toate evenimentele survenite în activitatea compartimentului și ține evidența acestora; g) analizează lunar activitatea personalului din subordine; h) desfășoară activități pentru ca întregul personal să execute corespunzător sarcinile ce îi revin, să aibă o comportare civilizată, să respecte regulile disciplinare stabilite, propunând recompense și sancțiuni corespunzătoare;i)întocmește zilnic nota cu principalele evenimente și o prezintă șefului
poliției locale.

Se observă astfel că, printre atribuțiile conducătorului structurii de disciplină în construcții și afișajul stradal, nu se numără și cea privind aplicarea sancțiunii contravenționale în domeniul disciplinei în
construcții.

Pe de altă parte, compartimentul de specialitate care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism, al cărui conducător are atribuții de aplicare a sancțiunii se regăsește în cadrul aparatului propriu al consiliilor județene, Consiliului General al Municipiului București, precum și consiliilor locale municipale, orășenești și ale sectoarelor municipiului București, astfel cum rezultă din cuprinsul art. 45 din Legea nr. 50/1991, iar nu al poliției locale.

Potrivit art. 45 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, în termen de 60 de zile de la publicarea acesteia legi, consiliile județene, Consiliul General al Municipiului București, precum și consiliile locale municipale, orășenești și ale sectoarelor municipiului București vor organiza, în cadrul aparatului propriu, structuri de specialitate pentru îndeplinirea atribuțiilor aflate în responsabilitatea arhitectului-șef, funcționar public cu funcție de conducere, șeful compartimentului/structurii de specialitate, cu atribuții în domeniul urbanismului, amenajării teritoriului și autorizării executării lucrărilor de construcții, și pentru: a) avizarea documentațiilor de amenajare a teritoriului și urbanism, precum și eliberarea certificatelor de urbanism; b) abrogată; c) întocmirea și eliberarea autorizației de construire/desființare; d) organizarea și exercitarea controlului propriu privind disciplina în construcții. O situație aparent diferită este cea în care Poliția Locală aplică sancțiunea, cu depășirea atribuțiilor stabilite de lege în ceea ce o privește, iar procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției nu este contestat sub acest aspect.

Într-o astfel de ipoteză, apreciem că legitimarea procesuală activă revine tot șefului compartimentul de specialitate care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism sau, după caz, președintelui consiliului județean, primarului unității administrativ teritoriale ori al sectorului municipiului București. Pentru a reține această concluzie a fost avută în vederea rațiunea legiuitorului care, având în vederea gravitatea unor astfel de sancțiuni, a conferit astfel de atribuții numai celor cu un anumit nivel de specializare în domeniul urbanismului, amenajării teritoriului și autorizării executării lucrărilor de construcții.

Un argument de text în acest sens sunt dispozițiile art. 28 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, care reglementând măsurile complementare ce se pot dispune împreună cu aplicarea amenzii contravenționale, prevăd că decizia menținerii sau a desființării construcțiilor realizate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de către autoritatea administrației publice competente, pe baza planurilor urbanistice și a regulamentelor aferente, avizate și aprobate în condițiile legii, sau, după caz, de instanță.

În concluzie, Poliția Locală nu are atribuții în ceea ce privește aplicarea sancțiunii contravenționale și, prin urmare, nu are nici calitate procesuală activă în cererile de chemare în judecată ce au ca obiect desființarea construcției realizate fără autorizație de construire, introduse ulterior sancționării contravenienților în temeiul Legii nr. 50/1991 și a expirării termenului de intrare în legalitate.

Desființarea construcțiilor edificate fără autorizație poate fi solicitată instanței de judecată doar de organul care a aplicat sancțiunea, și anume șefului compartimentului care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului și de urbanism sau, după caz, de președintele consiliului județean ori primarul unității administrativ-teritoriale sau al sectorului municipiului București în a cărui rază s-a săvârșit contravenția.